09/07/2026

Una propuesta al Gobierno de España: no todos los sistemas de IA son iguales; hacia una regulación de equilibrio

Jorge Corrales, director general de CEDRO

La irrupción y expansión de los sistemas de inteligencia artificial (IA) ha puesto de manifiesto que el marco normativo europeo aplicado a los derechos de autor no se ajusta ni a las necesidades del mercado único digital en general ni a las del sector cultural, en particular. Este último es, además, el que crea las obras —la materia prima— con las que dicha tecnología está siendo desarrollada.

Este régimen jurídico fue definido para un escenario anterior en el que se regulaba la automatización de extracción de datos y su análisis estadístico y no la producción de contenidos, lo que está provocando grandes desequilibrios de convivencia y de mercado que deberían ser corregidos. Esta es la razón por la que cada vez es más necesario, a nuestro juicio, el desarrollo de políticas de «Constitucionalismo Algorítmico¹», ya que los algoritmos —fundamentados en la técnica de minería de textos y datos y potenciados por los sistemas de IA— se han convertido, en gran medida, en las nuevas estructuras que organizan, condicionan e influyen en las instituciones que nos dirigen.

El Gobierno de España tiene ahora una oportunidad privilegiada para solucionar esta asimetría en la futura Ley Orgánica para el buen uso y la gobernanza de la inteligencia artificial, reforzando así el respeto para con los derechos fundamentales, entre ellos, los de autores y editores, principales activos de nuestro país.

No se trata de que cada avance tecnológico o científico se imponga sobre los marcos sociales y culturales existentes en aras de la rentabilidad de sus promotores —dueños de los algoritmos—, ni que esa dinámica sea aceptada —sin procesos públicos y deliberativos del conjunto de los afectados— por los reguladores, que son los que deciden sobre ellos. Por el contrario, estos desarrollos deben integrarse de forma compatible con la competencia leal, la protección del medio ambiente, la diversidad cultural, la salud física y mental, la privacidad, el pluralismo económico y democrático y la libertad de creación. El progreso económico no puede sostenerse en el tiempo cuando se descuidan estas dimensiones, ya que las externalidades negativas que se generan en un modelo orientado únicamente a la rentabilidad se trasladan al conjunto de la sociedad.

La solución regulatoria necesaria para reequilibrar el mercado de la IA, según nuestra experiencia, tendría que pasar, según nuestra experiencia, por reconocer los distintos tipos de explotación que realizan estas herramientas tecnológicas de los contenidos protegidos por el Derecho de Autor (usos expresivos y no expresivos), establecer mecanismos adecuados de autorización (gestión colectiva y gestión individual) y garantizar una remuneración justa para autores y editores por el valor creado en dicha explotación de su trabajo.

De esta forma, se garantizaría el equilibrio que permitirá la innovación, la transparencia y la seguridad jurídica imprescindibles para este ecosistema, en el que se incluye también a las empresas desarrolladoras de IA.

Es preciso señalar que lo que ahora realmente está en juego no es el anuncio de inversiones tecnológicas en distintas regiones del mundo —y que, en realidad, apenas generan puestos de trabajo y progreso—, sino la sostenibilidad de los ecosistemas sociales, culturales y creativos de nuestra sociedad.

Minería de textos y datos: el pecado original

Es conocido por todos que la regulación europea, también en materia de propiedad intelectual y digitalización, ha estado y está profundamente influenciada por los intereses de las multinacionales tecnológicas estadounidenses. Desde principios de los noventa, impulsada por la visión de progreso de los conocidos como Atari Democrats, se ha consolidado la idea de que la inversión en tecnología es el motor del crecimiento económico y de la creación de empleo. Este enfoque, centrado en la generación de riqueza más que en su distribución, ha favorecido que estas empresas vivan en una especie de «burbuja de irresponsabilidad» respecto a las consecuencias de sus actuaciones.

La normativa en materia de IA también se está viendo condicionada por los objetivos puramente empresariales de estas compañías. Por eso, analizando la situación de Europa y, por tanto, la nuestra, podemos afirmar que el origen real del problema al que nos enfrentamos con los sistemas de IA, y más concretamente con la IAG, lo podemos encontrar en la Directiva 2019/790 sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital.

Las condiciones allí fijadas para unos fines y actividades muy concretas han sido utilizadas para otras distintas y como ariete por los actuales desarrolladores de IA, tanto privados como públicos, para expoliar el patrimonio cultural bibliográfico y «olvidar» los derechos de propiedad intelectual de sus escritores, traductores, periodistas y editores.

Todo comenzó en 2015, cuando se iniciaron los trabajos preparatorios de la norma europea. En ese tiempo se diseñó la figura de la minería de textos y datos, que permitía el análisis estadístico automatizado de contenidos digitales a gran escala, también los protegidos por el Derecho de Autor, para identificar patrones y extraer información.

El legislador configuró este mecanismo en forma de excepción al derecho de autor: una para la investigación científica (artículo 3) y otra para usos comerciales (artículo 4). En ambos casos, por cierto, se exige que quien efectúe esa minería acceda de forma legal a las obras que va a utilizar en esos procesos.

En definitiva, esta norma permitía, cumpliendo ciertas condiciones y para unos usos muy concretos, la reutilización de publicaciones de la cultura escrita sin necesidad de obtener la autorización de sus titulares de derechos y sin prever una remuneración para ellos. En algunos casos, esta exclusión era de derecho y, en otros, de hecho, ya que, aunque se contemplaba la posibilidad de que los autores y editores pudieran reservarse expresamente el uso de sus contenidos para estos fines (opt-out), la evidencia ha demostrado que tal posibilidad tampoco ha sido respetada.

Y ello sin mencionar las condiciones que la norma impone para el ejercicio de ese opt out, que resultan de imposible cumplimiento para muchos. En cualquier caso, su existencia forma parte del acervo de justificaciones que los operadores de IA alegan en su defensa ante el uso que llevan a cabo de obras protegidas sin autorización.

Esta nueva figura tenía como objetivo fomentar la investigación y la innovación, pero en ningún caso buscaba —en aquel momento no estábamos formalmente en ese nivel de desarrollo tecnológico— facilitar la generación de contenidos basados en contenidos ya preexistentes.

Sin embargo, esto es lo que viene ocurriendo desde hace unos años y está afectando gravemente a la viabilidad económica del sector editorial. En el caso de la prensa, porque elimina el tráfico hacia sus webs, imposibilitando su monetización; y, en el de los libros, porque incrementa la producción descontrolada dentro del sector —a día de hoy— de la autopublicación, intensificando una suerte de dilución del valor de los libros que afecta también a sus ingresos.

De ahí que los artículos 3 y 4 de la Directiva aplicados al desarrollo de sistemas de IA, tal y como ha sucedido finalmente, han constituido uno de los mayores procesos de devaluación del valor de la creación a lo largo de toda la historia legislativa y, en este caso, también de la protección del derecho de propiedad intelectual, consagrado en la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en su artículo 17.2.

Reglamento de IA: una oportunidad perdida para distinguir entre usos expresivos (sustitutivos) y no expresivos (mudos)

Como hemos comentado anteriormente, no podemos obviar que aquella Directiva no había sido diseñada ni preparada para dar soporte a los nuevos actos de explotación que los sistemas de IA llevan a cabo sobre los derechos de reproducción y comunicación pública —incluida la puesta a disposición— de libros, periódicos, revistas y otras publicaciones protegidas.

Lo cierto es que, desde su aprobación, se ha tratado de imponer una interpretación favorable a la aplicación extensiva de la excepción de minería de textos y datos a usos de las obras cada vez más amplios de los sistemas de IA, que nada tienen que ver con la extracción y análisis para los que originariamente fue concebida. Todo ello, ante el miedo de quedarse atrás en la carrera de eficiencia económica.

Hablamos, por ejemplo, de los grandes modelos de lenguaje (LLM), capaces de producir textos con fines editoriales, creativos o publicitarios. También video, música y voz. Por tanto, la regulación establecida para la minería nunca debió servir para el desarrollo de la IAG porque no se había creado para ello, pues cuando se aprobó, esta herramienta tecnológica era desconocida por los ciudadanos y por el legislador.

Hay que tener en cuenta que, en el contexto europeo, el Reglamento de Inteligencia Artificial (RIA/ IA Act), de 2024, se elaboró precisamente para tratar de proteger del impacto negativo de esta tecnología al mapa del conjunto de los derechos fundamentales, entre ellos, los de propiedad intelectual, cuestión que finalmente no ocurrió. Esta nueva acción legislativa se fundamentó en tres premisas:

- Debía centrarse en regular las obligaciones de los proveedores y operadores de sistemas de IA (producto), y no en establecer un régimen específico para la protección de los derechos.

- Debía evitar la fragmentación normativa entre los Estados miembros que pudiera comprometer el correcto funcionamiento del mercado interior de la Unión Europea.

- Debía incorporar un principio de extraterritorialidad que garantizara la aplicación de la norma a operadores situados fuera de la Unión Europea cuando sus sistemas produjeran efectos dentro de ella.

Estos principios, como bien se puede observar, no se han alcanzado. Más bien, todo lo contrario. En la práctica, el RIA intentó igualar todas las explotaciones que partían del uso de las obras: las que utilizaban los textos y datos para producir contenido, como textos, imágenes, vídeos, etc. (generan alguna forma de expresión) y las que realmente constituían una verdadera minería de textos y datos para procesar la información y extraer conclusiones (podríamos llamarlas mudas).

En segundo lugar, no concretó un régimen específico de gestión de derechos de autor adaptado al diferente impacto que cada uno de estos modelos tiene sobre autores y editores, pese a que este mismo razonamiento constituye la base del sistema de riesgos en capas que el propio texto legal establece para otros derechos fundamentales.

Como tercer aspecto a destacar en este punto, el RIA tampoco tuvo en consideración la repercusión que tiene en el sector de los derechos de autor la fragmentación del mercado que podría tener un trato nacional diferente de protección de las publicaciones editoriales frente a los desarrolladores de IA. Unos gobiernos solicitan autorización y remuneran a los creadores y editores, mientras que otros miran hacia otro lado. Lo mismo ocurre la cuestión referida a la extraterritorialidad, que está siendo discutida en el ámbito judicial.

Esta realidad pone de manifiesto que los derechos de autor se han vuelto a dejar fuera del marco de derechos fundamentales, aun formando parte de él. También se obvia, una vez más, que la cultura constituye un claro factor de ventaja competitiva de la Unión frente a otras zonas del mundo, especialmente si se tiene en cuenta que no toda innovación científica o tecnológica de la IA se desarrolla a través de chatbots y otras soluciones técnicas que generan producto de «expresión», que compite directamente con las obras creadas por los autores y editores.

Podríamos decir que el marco del ejercicio de los derechos fundamentales de propiedad intelectual, configurado por la Directiva 2019/790 y el RIA, ha dado lugar a un campo de juego en perfectas condiciones para que comience el «partido judicial» entre tecnológicas y titulares de derechos. Una situación que perjudica, sin lugar a dudas, al colectivo más vulnerable, en este caso, el formado por los autores y editores de la cultura escrita.

¿Por qué es necesaria una regulación nacional específica en materia de derechos de autor para la IA?

Lo cierto es que existe normativa europea, la Directiva 2019/790 y el RIA, pero la experiencia acumulada en este tiempo nos demuestra que es ineficiente debido a varias razones, que aquí señalamos:

- Brecha temporal y salto disruptivo de la tecnología. En el momento de la concepción de la Directiva 2019/790, el mercado tecnológico se encontraba en una fase esencialmente analítica. Sus artículos 3 y 4 se redactaron pensando en herramientas que no interferían en la autoría humana. Sin embargo, el salto cualitativo hacia la IAG masiva, al incorporar la capa de decodificación a lenguaje humano al del lenguaje máquina, marca la diferencia. Esta evolución ha difuminado la línea divisoria entre la mera extracción de datos y la generación de contenidos, supuesto para el que no se definió la minería. Y ello, no porque la tecnología vaya por delante de la regulación, sino porque legislar exige una evidencia empírica contrastada que necesita tiempo para consolidarse. Por otra parte, también se ha permitido que los operadores de IA adquieran la capacidad de definir, en gran medida y de forma unilateral, las reglas del juego que condicionan nuestro comportamiento económico, social y cultural.

- Desprecio sistemático a los cauces de negociación establecidos en el marco vigente hasta el momento. Tal y como hemos observado estos últimos años, lejos de actuar de buena fe, la conducta desarrollada hasta el momento por la mayoría de los desarrolladores se ha caracterizado por una omisión mayoritaria de los canales legales establecidos para acceder y utilizar las obras de los autores y editores. Estas corporaciones no se han dirigido al conjunto de los titulares de derechos, o sus entidades de gestión, con el fin de negociar, establecer o explotar sus creaciones de la forma regulada por la minería de datos y textos, si ese es el marco en el que pretenden operar. Al contrario, han optado por una política corporativa de hechos consumados, basada en la apropiación unilateral, no autorizada y masiva de publicaciones con derechos o, en solo casos excepcionales, con negociaciones puntuales «defensivas», para minimizar riesgos jurídicos y reputacionales. Y, con carácter general, han obviado la exigencia de acceso legal a las publicaciones que han utilizado en sus procesos tecnológicos que aparece claramente recogida en la regulación de la minería.

- Inoperancia del sistema de exclusión (opt-out) para todos los usos. Esta interpretación de la Directiva desplazó a autores y editores la capacidad de impedir el uso de sus obras para entrenar sistemas de IA, cuando debería corresponder a los desarrolladores obtener previamente la autorización de los titulares de derechos. Por tanto, este derecho de oposición expresa (opt-out) es, a mi juicio, desproporcionado, de muy difícil ejercicio, ineficaz e ilusorio para los titulares y en todos los ámbitos de uso. El autor y el editor se ven obligados a blindar tecnológicamente sus contenidos frente a un rastreo invisible y constante. Ante la falta de voluntad del sector tecnológico para autorregularse —cuestión por otra parte que nunca ha sucedido «de natural» en ningún sector que estuviera desarrollando económicamente una nueva solución técnica— o acatar el espíritu de la propiedad intelectual, el marco de minería de textos y datos se ha consolidado como un mecanismo fallido que consagra la desprotección para el sector de los libros y la prensa.

- Necesidad de distinguir entre los tipos de explotaciones que hace la IA. Es necesario regular y distinguir entre usos expresivos (generan contenido sustitutivo de la obra original) y no expresivos (mudos) porque no suponen el mismo tipo de explotación de los contenidos protegidos, ni generan el mismo impacto sobre los derechos de autor ni sobre el mercado de las publicaciones escritas. Mientras que los usos no expresivos se limitan a analizar información y extraer «conocimientos» sin reproducir el contenido protegido ni generar productos que quieren llegar a ser sustitutivos, los usos expresivos permiten generar textos, música, video u otros contenidos que pueden competir con las originales. Equiparar ambos supuestos bajo un mismo régimen jurídico supone ignorar sus diferencias sociales, económicas y creativas. Por ello, una regulación equilibrada debería someterlos a reglas diferenciadas en materia de autorización y remuneración a sus correspondientes titulares de derechos.

Elementos de una nueva regulación

Sería deseable, por su eficiencia y redistribución entre autores y editores del valor que generan las obras con derechos en el desarrollo de la IA, el modelo que proponemos para regular el uso de las mismas por parte de los sistemas de IA. El sistema aquí esbozado está basado en la experiencia de los últimos años y en los mecanismos que el marco legislativo europeo proporciona a los autores y editores.

En primer lugar, debería distinguir entre los usos expresivos y no expresivos de las obras que se efectúan con estos desarrollos tecnológicos. En el caso de los sistemas capaces de generar contenidos, su entrenamiento debería autorizarse previamente por los titulares de derechos y establecer obligaciones de transparencia. También debería crearse un registro de las publicaciones, en el caso del sector editorial, utilizadas para el entrenamiento de estos modelos, con el fin de garantizar su trazabilidad.

Además, tendría que contar con los mecanismos de remuneración adecuados, así como con medidas efectivas de control, supervisión y sanción frente a los usos realizados sin autorización o incumpliendo las obligaciones legales.

Asimismo, debería de dotar de sistemas de certificación del origen y la licitud de los contenidos utilizados, especialmente en ámbitos sensibles como la educación, la investigación o la salud, y de un periodo transitorio que permita regularizar los usos ya existentes.

El modelo de gestión de derechos

Resulta inaplazable, a mi juicio, transitar hacia un modelo que garantice una remuneración justa para autores y editores por el uso de las obras que posibilitan estos sistemas de IA. Este régimen tendría que estar alineado con la categorización fijada por el propio RIA, según el riesgo de los modelos y con el tipo de explotación que realizan de las mismas, distinguiendo entre usos expresivos y no expresivos como se muestra en el cuadro siguiente:

Categoría AI Act & derechos de autor	Tipo de Sistemas de IA	Régimen de Propiedad Intelectual	Obligación de Mercado Único


Modelos GPAI Estándar- Bajo Riesgo LPI	Sistemas de IA sin uso expresivo (herramientas de cálculo, predictivas, etc.)	Licencia Colectiva Extendida/Gestión Colectiva	Pago de tarifas gestionadas por las entidades de gestión


Modelos GPAI con Riesgo Sistémico- Alto Riesgo LPI	Chatbots, generadores de audio/video. Sistemas con decodificación de vectores a textos, imágenes, sonidos, etc.)… Uso expresivo	Licencia Individual/ licencia colectiva voluntaria	Inhabilitación civil del uso del modelo en el territorio nacional por falta del título habilitante para su reproducción (autorización expresa)


Sistema de Riesgo Inaceptable	IA aplicada a la educación, evaluación de perfiles, influencia, salud mental. Uso expresivo verificado	Licencia Individual restringida a la obtención de certificado de origen	Inhabilitación civil del uso del modelo en el territorio nacional por falta del título habilitante para su reproducción (autorización de contenidos con certificado de origen)

La sostenibilidad de las industrias culturales, el patrimonio cultural y la preservación de la salud cognitiva pública o cuestiones de medio ambiente —entre otros bienes comunes— exigen una separación nítida del mercado de autorizaciones o licencias de obras protegidas en tres regímenes claramente diferenciados:

Un régimen de gestión colectiva o licencia colectiva extendida para usos no expresivos: orientado a salvaguardar la indexación y la minería analítica legítima y otras áreas de la innovación, pero asegurando una remuneración justa y proporcional a través de las herramientas de la gestión colectiva de derechos dentro del mercado de la UE. Esta primera solución respeta totalmente la orientación original que se perseguía con la excepción de minería de textos y datos.
Un régimen de licencia individual y previa para usos expresivos, que puede delegarse también en la gestión colectiva de forma voluntaria.
Un régimen de licencia individual, restringida a la inclusión solamente de obras y contenidos con «certificación de origen» para sistemas en determinadas áreas de actividad de riesgo inaceptable. Destinado a garantizar la trazabilidad y la legitimidad de la fuente.

Garantías para autores y editores en la IA expresiva y no expresiva

Así como los medicamentos o principios activos no pueden comercializarse libremente bajo meras declaraciones de intenciones, debido a su impacto potencial en la salud biológica, los sistemas de IA de uso expresivo —por su capacidad probada para alterar la salud cognitiva, inducir sesgos psicológicos, vulnerar la privacidad a escala masiva y erosionar la capacidad creativa y los derechos de autor— no deberían poder desplegarse en el mercado sin una responsabilidad de seguridad previa de sus componentes originarios, las obras utilizadas en su desarrollo.

Bajo esta premisa de «bioseguridad digital», las obras de entrenamiento e inputs actúan como los componentes moleculares del algoritmo. El desarrollador, al igual que un laboratorio farmacéutico, tendría que asumir la obligación de demostrar la trazabilidad, licitud y seguridad de cada componente individualizado. Por tanto, desde nuestra consideración, no se debería permitir la comercialización del sistema generativo si el origen de sus datos es opaco o si carece de los contratos específicos que garanticen que sus outputs (respuestas) no erosionarán el ecosistema económico, social y cultural.

Con este modelo, el legislador, en ningún, caso buscaría frenar el progreso tecnológico, sino potenciar el mismo sin afectar al propio progreso humano.

Además, dicha explotación constituye una modalidad comercial y de uso completamente nueva, por lo que no puede estar amparada por las excepciones previstas en los textos legales vigentes, lo que habilita a los países miembros de la UE a desarrollar políticas que protejan los derechos fundamentales de nuevas formas. Hay que tener en cuenta que el considerando 105 del RIA establece que todo uso de contenidos protegidos por derechos de autor requiere la autorización del titular de los derechos, salvo que se apliquen las excepciones y limitaciones pertinentes.

Por ello, si los usos expresivos no encajan en las excepciones de la Directiva, entonces el propio Reglamento confirma que se necesita autorización del titular. Este modelo de regulación no hace sino articular el mecanismo concreto para obtener esa autorización.

Establecer una Licencia colectiva extendida para los usos no expresivos tampoco entraría en tensión con el marco legal vigente, dado que el artículo 12 de la Directiva habilita a los Estados miembros a establecer este tipo de autorizaciones con efecto ampliado como un mecanismo complementario y no sustitutivo de la excepción.

Como hemos apuntado anteriormente, quizás haya llegado el momento de asumir —como sostienen diversos autores y, en particular, Mohamed Kamal Arafa Elrakhawi en Treatise on Algorithmic Constitutionalism— que el desafío que plantean los sistemas algorítmicos y la inteligencia artificial no es, en esencia, tecnológico, sino constitucional y político. Y, por tanto, que las respuestas deben orientarse en esa misma dirección.

Seguiremos con este tema en septiembre con la confianza de que nuestro Gobierno lidere este movimiento. ¡Feliz verano!

¹ Perez, O., & Wimer, N. (2023). «Algorithmic Constitutionalism». Indiana Journal of Global Legal Studies

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